Пространство собирания

Автор: Алексеев О.Б., Генисаретский О.И., Щедровицкий П.Г.

 


Прозвучавший в первом послании Президента РФ призыв к собиранию страны  вызывал в памяти её карту,  на которой страна  представлена в пространственных образах: линиями внешних и внутренних границ, пятнами лесов и водоёмов, точками городов, связанных  между собой дорогами, линиями электропередач, каналами информации.


Казалось бы, думать о стране и ее развитии в терминах пространства, столь же естественно, что и  в терминах времени. И как только речь заходит о целостности страны, мы сразу же вспоминаем о той своей «пяди земли», которой никому ни за что не отдадим. Но при том не скажешь, что забота о развитии,  благоустройстве, экологической чистоте огромных внутренних территорий стоят в списке приоритетов развития на одном из первых мест.


С легкостью  в управленческий оборот вошли разве что представления о необходимости сохранения единства пространства экономического, культурного, образовательного, информационного.


Да еще учреждением Федеральных округов отмечено было начало воссоздания единого управленческого пространства, связанность которого существенно ослабла  раздачей, да и самозахватом  суверенитетов.


Вместе с тем в  усилии собирания страны стали  заметнее  подвижки в мировой практике государственного управления: тут важным было признано управление пространственным  развитием  и процессами регионализации, а с другой стороны, координация разнообразных, технологически отстроенных управленческих отношений. Интерес к вопросам пространственного развития и регионализации, протекающего как бы поверх межгосударственных границ и административно-территориального деления страны, обострился на фоне общемировых процессов глобализации.


 


Три группы игроков на поле пространственного развития реализуют в настоящее время свои из разных мест нашей истории растущие стратегии: федералисты, макроэкономисты и геополитики.


Теперь уже мало кто вспоминает остросюжетные дебаты между сторонниками федеративной и конфедеративной моделей государственности, не утихавшие вокруг и после «огаревского процесса». Не часто вспоминаются и аргументы «за» или «против» унитарной или федеративной моделей. Содержание этих дебатов, имевших когда-то общероссийское звучание, распределилось между названными в начале нашей статьи проблемами: одна его часть проходит теперь под рубрикой административной реформы и предметом ее являются система управленческих отношений (тут и вспоминается обычно пресловутая «вертикаль власти»); другая, касающаяся как раз пространственного развития, до сих пор осталась управленчески ничейной.


Федеративное устройство, заявленное в Конституции РФ, способствовало    не только поддержанию незыблимости  административно-территориальных границ, но и функциональной  косности региональных аппаратов власти. Государственное управление на субфедеративном уровне перестало отвечать стратегическим вызовам, предъявляемым стране. И дело тут было не столько в строптивости регионов, сколько в их стремлении стать субъектами не единого функционально интегрированного государства, а суверенными (читай: трансгосударственными) субъектами самих себя. А на практике – инструментом продвижения интересом региональных хозяйствующих и политических элит.


Введение в оборот управленческого инструментария Федеральных округов восстанавливало правосообразное, отвечающее конституционному строю страны,  понимание реалий её пространственного развития.


 


Важным шагом в  управленческой реализации конституционного федерализма стала практика федерализма бюджетного, отвечающая за  равновесие финансовых потоков  в системе «федеральный центр – субъекты федерации – муниципальные образования». Но поскольку состояние равновесия оценивается в ней финансовыми инструментами, она не способствовала ни выравниванию уровней экономической развитости регионов, ни учету тенденций спонтанной регионализации. Напротив, она  консервировала  все минусы унаследованной от СССР системы административно-территориального и субъектно-федеративного деления страны. Контраст между «богатеющими» и «беднеющими» территориями только усиливается, что воочию подтверждается  направленностью миграционных потоков. Противоречия между регионами с признанными правами на национальное своеобразие и национально-нейтральными регионами не стали слабее. Быстрыми темпами растет неравенство внутри регионов.


 


Идеологически форсированные лозунги о транснациональной природе современных экономических процессов, равно как и направленная против них контрпропаганда антиглобалистов не отменяют задач управления  процессами спонтанного  перераспределения важнейших ресурсов жизнедеятельности общества по территории страны (и межстранового обмена ими).


В условиях открытой экономики, - с управляемыми параметрами открытости и порядка, - различие между внестрановыми и внутристрановыми процессами развития жизнедеятельности  в  пространстве для транснациональных операторов  экономического процесса стали казаться несущественными.


А когда стратегия развития страны начала моделироваться по моделям экономического развития, исчисляемого финансовыми показателями, несущественным оно стало казаться и некоторым государственным стратегам.


Склонность ряда ведомств и корпораций к сведению стратегических задач развития страны  - к задачам экономического развития, также не способствовало восприимчивости к проблематике пространственного развития. С результатами пространственной несогласованности управленческих отношений приходится сталкиваться буквально при каждом их стыке.


 


Распределение населения по территории страны из проблемы экономической географии, регионального  планирования и градостроительного проектирования превратилось в стратегическую проблему национального масштаба.


Советская структура расселения, ориентированная на индустриальный тип освоения территорий и расположенных на них ресурсов, приказала долго жить.  Начался демографический спад, опустынивание обширных территорий. Свернута реализация большинства унаследованных от СССР северных, восточно-сибирских и дальне-восточных мегапроектов.  Нехватка трудовых ресурсов, особенно квалифицированных,  переводит проблему человеческого потенциала из регистра их проектируемого «размещении» в регистр обострения   конкуренции на рынках труда. Повышение мобильности населения  ограничено низким уровнем платежеспособного спроса и неразвитостью ипотеки и вторичного рынка жилья.


Спрашивается: какими управленческими инструментами будет достигаться согласованность демографической, миграционной, градоустроительной и прочих политик, если они не представлены вместе в рамках одной схемы пространственного развития?


 


В рамках бюджетного федерализма расчеты взаимных  ожиданий и обязательств ведутся по схемам, плохо отражающим климатические, природно-ресурсные, демографические, образовательные и культурно-экологические особенности регионов. В системе государственного управления отсутствует  общепринятая типология регионов. Худо-бедно приживается заимствованная из европейской практики управления пространственным развитие деление регионов на приграничные, горные, «северные» и «южные», деурбанзировнные регионы и мегаполисы  (как правило, столицы регионов) и т.п. Но не очевидно ли, что в вопросе о пространственном самопознании страны и управлении ею, полагаться на подобные заимствования можно лишь до известного предела? Если в чем Россия и самобытная страна – так это в обширности, многообразии и разнонаполненности ее пространств самыми разными ресурсами, включая человеческие и этнокультурные!


Общенациональная стратегия устойчивого, согласованного и управляемого развития не может не быть целостной и в пространственном отношении.


 


Различными министерствами и ведомствами одновременно разрабатывались несколько долгосрочных программ, имеющих технологически значимую пространственную составляющую: энергетическая,  транспортная, информационная и т.д. Только недавно, в 2002 г.  на материале энергетической стратегии России по сути впервые в Приволжском федеральном округе был поднят вопрос о необходимости проектной синхронизации (то есть согласования в времени) различных реформ, проводимых в стране.   Затем, на примере стратегии развития транспорта на заседании Госсовета выяснилось, насколько проектировки развития транспортной инфраструктуры оказались нескоординированы с аналогичными проектировками других типов инфраструктур (и обеспечивающих их развитие финансовых потоков).


Объясняя неудачи в проектом согласовании пространственных и технологических решений  в развитии различных функциональных инфраструктур, можно, конечно, ссылаться на отсутствие статистики, межведомственную разобщенность, нехватку нового класса специалистов (по проектной аналитике и стратегическим оценкам процессов пространственного развития), но не пора ли признать, что корень этих неудач кроется в концептуальной слепоте государственного управления по отношению к пространственной проблематике,  как таковой? Признать, сделав из этого соответствующие  организационно-проектные выводы.


 


Перспективы формирования каркасной структуры городов, в которой могли вырасти еще несколько региональных «странообразующих» центров  столиц, - еще одна, ждущая нас за порогом пространственного бесчувствия проблема.


Пока в стране насчитывается один современный город – Москва, и с большой натугой делается второй -  Санкт-Петербург, не начнут завязывать автономные контуры постурбанистического роста новой социальной ткани общества, того самого гражданского общества, которое потому и гражданское, что дышит воздухом города, со средневековых времен именующимся «свободой».


Россия оказалась на историческом перекрестке двух разнонаправленных процессов: дезурбанизации, начавшейся в следствии сворачивания промышленных производств в недавних «регионах нового освоения»; и формирования поселенческих структур постиндустриального типа, ориентированных на уровень потребления социальных услуг, сложившихся в крупных городах. Конечно, для  развития опорной структуры городов нужны разного рода ресурсы (включая человеческие и квалификационные), но не менее важно определиться со стратегией пространственного развития систем расселения, от экономической и социальной эффективности которой  напрямую зависит их, ресурсов, воспроизводство и накопление.


 


Можно было бы умножать число неувязок в управляющих отношениях, так или иначе связанных с игнорированием проблематики пространственного развития. Нелишне будет, вместе с тем, вспомнить о том наследстве, которое вместе с проблемой мы получили из советского прошлого. Вспомнить, чтобы лучше представить себе ближайшие перспективы реинтеграции инструментов управления пространственным развитием -  в обновляющуюся на наших глазах систему государственного управления.


 


В СССР функционировала система управления пространственным развитием страны, ее народного хозяйства и общества,  основанная на  разделении и соподчинении ряда систем:


- научно-технического прогнозирования/проектирования (сначала охватывавшая сферы обороны и безопасности, промышленного производства, на излете застоя охватывавшая также «социальную сферу»);


- народно-хозяйственно планирования (ГОСПЛАН и подчиненные ему территориальные органы);


- систему землепользования и природопользования (включая производство картированных знаний о  распределении  и объемах различных природных ресурсов, об экологических параметрах территорий и их пригодности для проживания);


- проектирования систем жизнедеятельности разного  назначения: систем расселения, оборонных, промышленных и гражданских объектов, включая города  и прочие населенные пункты, жилье, сети учреждений бытового, торгового, культурного обслуживания;


- и административно-территориального управления (вместе с административно-территориальным делением и соответствующим ей распределением управленческих функций, полномочий и ресурсов).


 


Функционирование этого сложнейшего комплекса управленческих  функций общим для них политическим руководством  и обеспечивалось подконтрольными ему юридическими инструментами и социальными институтами. А с другой стороны,  оно обсуживалось различными сервисными системами:  статистикой, службой стандартизации и научно-технической информации, ведомственными научными и проектными учреждениями и т.д.


По традиции, идущей из дореволюционной России, эта работа основывалась на исследовании того, как распределены производительные силы страны по ее территории и как они могут быть перераспределены в целях большей экономической и социальной эффективности народного хозяйства. Институционально вся работа по территориальному проектированию, планированию и управлению координировалась Госпланом, Госстроем и профессиональными организациями градостроителей, специалистов по военной логистике, системам расселения и жизнеобеспечения и т.д.


После распада СССР, смены общественного строя и, будем надеяться,  временной деградации большинства институтов государственного управления, с наибольшими усилиями восстанавливаются институты, отвечающие за характеристики цельности и развитости страны. И среди них – институты управления пространственным развитием.


Проводимая сегодня административная реформа и опубликованные стратегии экономического развития пока мало что обещают сделать в этом направлении. И это потому, что в них и не делается ставки на управленческое освоение пространственных реалий развития. Реструктурирование отношений между уровнями исполнительной власти, сокращение и перераспределение функций (на уровне министерств)   и более тонкая настройка бюджетного процесса вряд ли будут  способствовать даже серьезной постановке этих вопросов. Ибо очевидно, что функционально-ведомственная и пространственная организация деятельности  - это ее независимые переменных.


И поэтому скажем еще раз: управление пространственное развитием – одна из тех областей государственного управления, по состоянию дел в которой сегодня судят о положении страны в мире, о эффективности её  участия в геоэкономических и геополитических процессах.  Способность страны и составляющих ее регионов  к  реализации собственных  стратегий пространственного развития – надежный показатель уровня ее суверенности в современном развивающемся мире.


 


Рано или поздно цели пространственного развития будут признаны:


- процессы пространственного перераспределения важнейших ресурсов  жизнедеятельности в пространстве и времени,


- реализация стратегии завершения индустриальной урбанизации страны  и перехода (в реальном времени) к постурбанистичесой стратегии, обеспечивающий различные группы населения условиями достойного существования независимо от места их проживания;


- управление рисками  пространственного распределения ресурсов, параметрами территориальных системами жизнеобеспечении и социальной мобильностью населения;


- управление процессами пространственной капитализации общественного развития, увеличения инвестиционной и миграционной привлекательности  районов и городов и других и поселений;


- обеспечение привлекательных экологических, образовательных и гуманитарно- культурных условий обитания  (и занятости);


Но начинать эту работу нужно уже сейчас, готовя предпосылки ее полноформатного разворачивания на следующей фазе реформы государственного управления развитием страны.